O potrzebie strategii nowoczesnego państwa opiekuńczego

Autor: Julian Auleytner
 
 
Wraz z pracami nad Narodową Strategią Rozwoju trwają prace nad Strategią Polityki Społecznej na lata 2007-2013. Tym samym rozpoczął się nowy etap kreowania przez państwo jego polityki społecznej, który ze względu na czasokres może niektórym kojarzyć się z planem sześcioletnim. Analogii jednak nie ma żadnych. Pojawia się wszakże pytanie o etapy kształtowania przez państwo polityki społecznej, o kierunek ewolucji socjalnych funkcji państwa.
 
1
 
Pierwszy z etapów obejmuje lata międzywojenne 1918-1939. Dekret o czasie pracy z 23 listopada 1918 r. był pierwszym aktem prawnym Naczelnika Państwa w zakresie polityki społecznej. Drugim aktem był dekret o Państwowej Inspekcji Pracy z 3 stycznia 1919 r. Dwie te decyzje wyznaczają obszar pierwszych regulacji spraw konfliktowych i wskazują jednocześnie na socjalne zainteresowanie władz odtwarzającego się państwa.
 
W pierwszym okresie, związanym z gospodarką rynkową, trzeba było zajmować się wszystkim. Z perspektywy ponad 80 lat, jakie nas dzielą od początku nowej niepodległości, widać jak wiele nasi przodkowie zrobili dla integracji społecznej. Start do niepodległości w 1918 r. był trudniejszy niż współczesne, pokojowe przejście od socjalizmu realnego do gospodarki kapitalistycznej. Chodziło przecież nie tylko o scalenie administracyjne ziem polskich, ale o integrację narodu, żyjącego przez kilka pokoleń w różnych warunkach prawnych i kulturowych, stwarzanych przez trzech zaborców.
 
Po I wojnie światowej dziedziczyliśmy miliony sierot, setki tysięcy poszukujących pracy, brak mieszkań, choroby i ubóstwo nieporównywalne do dzisiejszego, choć tak samo się nazywające. Już w 1921 r. w Konstytucję marcową wpisano pierwszy katalog praw socjalnych, na których opierać się będą twórcy Konstytucji z 1997 r. O ile autorzy Konstytucji marcowej pracowali nieco ponad rok nad tym dokumentem (Sejm Ustawodawczy zebrał się 10 lutego 1919 r.), to współcześni politycy potrzebowali od Okrągłego Stołu aż 8 lat, aby konstytucję przyjąć. Konstytucja marcowa jest potwierdzeniem socjalnych praw obywateli i zobowiązań państwa do ich respektowania. Polska w 1921 r. deklarowała polityczną wolę budowy państwa opiekuńczego, mimo że pojęcie to nie funkcjonowało w publicznym obiegu.
Dziś można stwierdzić, że nie było wówczas warunków do realizacji tych praw, brakowało wielu instytucji kontrolnych, nadal rządziły dziewiętnastowieczne uprzedzenia i społeczne podziały. Okres międzywojenny pozostaje jednak niesłusznie zapomnianym z punktu widzenia wkładu naszych przodków w obecny kształt życia. Socjalizm realny zepchnął do niebytu niezwykle ciekawy czas naszej historii. A przecież metoda porównawcza jest szczególnie uprawniona w naukach społecznych, zwłaszcza gdy poszukujemy odpowiedzi: jak było?, czy było lepiej?, jak rozwiązywano kwestie socjalne? Cechą pierwszego okresu kreowania polityki społecznej był swoisty „empiryzm”. Władze rozwiązywały kwestie socjalne w miarę jak uzewnętrzniały się one w postaci niezadowolenia. Metoda empirycznego podejścia przeważała, choć nie dominowała. Przedwojenny liberał ze szkoły wileńskiej - Wł. Zawadzki zarzucał władzom, iż stosują „aprioryzm” - metodę życzeniową budowy ładu w oparciu o niesprawdzone przesłanki. Niektóre rozwiązania prawne miały być tego dowodem.
Drugi etap budowy polityki społecznej wiąże się z socjalizmem realnym. Mimo że współcześnie istnieje silna tendencja do publicznego potępiania tego okresu, to gwoli prawdy trzeba zauważyć fakt likwidacji w tamtym czasie analfabetyzmu i gruźlicy, zasadniczego awansu wsi, wyrównania prawnego położenia pracowników fizycznych i umysłowych, wydłużenie urlopów.
 
W drugim etapie, wyznaczonym przez ustalony w Jałcie ład międzynarodowy, państwo stało się jedynym podmiotem polityki społecznej. O ile w okresie międzywojennym akceptowano pluralizm organizacyjny i wielość pozarządowych podmiotów polityki społecznej, to w okresie stalinowskim nastąpiła likwidacja wielu zasłużonych organizacji, często działających dziesiątki lat. Przykładem może być Towarzystwo Czytelni Ludowych, powstałe w 1880 r. w czasach O. v Bismarcka i rozwiązane w 1950 r.
 
Organizacje pozarządowe uzupełniają działania państwa, są miejscem praktykowania aktywności obywatelskiej nieskrępowanej polityczną kontrolą władzy. W okresie socjalizmu realnego działała cenzura i nomenklatura. O tych dwóch ważnych instytucjach socjalistycznej władzy nie można dziś zapominać.
 
Efektem działania cenzury był brak w obiegu publicznym takich określeń z obszaru polityki społecznej jak ubóstwo, strajk, bezrobocie. Cenzura działała szkodliwie na możliwość przedstawiania niezależnych poglądów w nauce. Prawda o rzeczywistości była jedyną słuszną, oficjalna prawdą. W polityce społecznej uprawniona do ocen i badań była tylko jedna szkoła, w istocie pseudomarksistowska; inne opcje nie miały szans na rozwój. Efektem działania nomenklatury było natomiast obsadzanie z klucza partyjnego kierownictwa tych resztek organizacji społecznych, które przetrwały stalinizm. Często przychodzili na te stanowiska ludzie o niskich kwalifikacjach.
 
Polityka społeczna socjalizmu realnego oznaczała monopol państwowych działań, nastawionych na zaspokajanie potrzeb jednostek i grup, a nie na asekurację ryzyk życiowych towarzyszących aktywności osoby ludzkiej. Zaspokajanie potrzeb, artykułowane między kolejnymi zjazdami PZPR, wytwarzało zbiorowe roszczenia o rozwiązywanie kolejnych kwestii socjalnych. To był mechanizm napędzania roszczeń adresowanych do państwa, a ono stawało się coraz bardziej niezdolne do ich zaspokajania.
 
Niektórzy uważają, że socjalizm realny był inną nazwą państwowego kapitalizmu; państwo bowiem pełniło funkcję jedynego pracodawcy, miało monopol na wszystko.
 
Trzeci etap rozpoczyna się po Okrągłym Stole, który można traktować jako istotną formę koniecznego dialogu państwa z dojrzałym do transformacji społeczeństwem. Zlikwidowano cenzurę i nomenklaturę, co oznaczało otwarcie przestrzeni wolności dla myślących i działających inaczej.
 
Kilkanaście lat transformacji ustrojowej oznaczało także zmianę stylu uprawiania polityki społecznej. Państwo pozostało jej głównym podmiotem, ale jednocześnie decentralizując władzę pozwalało na powstanie licznych, małych i dużych organizacji społecznych, w których wykorzystuje się aktywność obywatelską. Państwo ewoluowało od monopolu socjalnego w kierunku rozłożenia ciężaru działań społecznych na samorządy i organizacje.
 
Istotą transformacji jest przechodzenie od państwowego centralizmu decyzji w kierunku zasady pomocniczości. Państwo stopniowo uznaje pierwszeństwo inicjatyw oddolnych, artykułowanych przez środowiska lokalne. W nich bowiem najlepiej widać najbardziej palące kwestie socjalne.
 
W okresie transformacji ustrojowej, przechodzenia od kapitalizmu państwowego ku gospodarce rynkowej, stworzono ramy prawne w postaci kilkudziesięciu ustaw socjalnych regulujących zasady gry pomiędzy działaniami państwa i organizacji pozarządowych. Co ważne, państwo uznało prawa socjalne jednostki (Konstytucja 1997) i postawiło na ich straży np. Rzecznika Praw Dziecka czy Rzecznika Praw Obywatelskich.
 
2
 
Skupiłem się dotychczas na organizacyjnym modelu polityki społecznej, pomijając istnienie ważnych i palących kwestii socjalnych, takich jak bezrobocie, ubóstwo, bezradność. Chcę jednak podkreślić, że kwestie te można rozwiązywać na co najmniej dwa, skrajne sposoby. Jeden wiąże się z wyłącznym działaniem państwa, co praktykowano w latach socjalizmu realnego. Ten sposób działania zdjął jednak z obywateli obowiązek troszczenia się o swój los i oddał państwu pełną inicjatywę w tym zakresie.
 
Drugi sposób działania, współcześnie praktykowany, dotyczy ryzyk socjalnych rozkładanych na liczne podmioty polityki społecznej, zgodnie z zasadą pomocniczości. Zasada ta, stopniowo i pozytywnie sprawdzana w praktyce, organizuje współcześnie życie społeczne w całej unijnej Europie. Państwo asekuruje ryzyka socjalne, a nie stwarza wrażenia, iż może te ryzyka w pełni wyeliminować. Skuteczność działania według tego sposobu stanowi odrębny temat do rozważań, zwłaszcza gdy widzimy szereg patologii życia społecznego.
 
Polska praktykując zasadę pomocniczości wchodzi w nowy, czwarty etap budowy polityki społecznej, na którym zorganizowane społeczeństwo stopniowo zastąpi państwa w realizacji ich funkcji socjalnych. Powstaje bowiem europejska przestrzeń społeczna, w ramach której rozwiązywanie kwestii socjalnych staje się sprawą środowisk lokalnych.
 
Wspomniana na wstępie - Strategia Polityki Społecznej na lata 2007-2013 - jest bardzo ważną inicjatywą. Sposób realizacji takiego przedsięwzięcia powinien być jednak oparty na profesjonalnej wiedzy środowiska polityków społecznych.
 
Profesjonalizm jest przeciwieństwem dyletantyzmu, braku wiedzy połączonej z naiwną wiarą, że przy pomocy dobrych intencji można poprawić rzeczywistość. Stwierdzenie ministra C. Miżejewskiego o dyletantyzmie, jako niepożądanej postawie w polityce społecznej wzbudziło pozytywny rezonans na Kongresie środowiska polityków społecznych, jaki z okazji 80-lecia ruchu naukowego odbył się 8 grudnia 2004 r. w budynku Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
 
Lektura Strategii, opatrzona zastrzeżeniem, iż jest to wstępna propozycja Ministerstwa, budzi wiele zastrzeżeń.
 
Po pierwsze, nie opracowano metodologii budowy strategii. W wersji prezentowanej do oceny mamy do czynienia ze zbiorem licznych, ważnych, operacyjnych zadań, nie przyporządkowanych jednakże długofalowym celom społecznym. Metodologia oznacza między innymi zespół definicji, umożliwiających wspólne rozumienie pojęć, używanych w tak ważnym dokumencie. Dowiaduję się z niego np., że aktywna polityka społeczna uważana jest jako równoznacznik pomocy społecznej. To są dwa bardzo różne pojęcia: jedno z nich zakłada asekurację ryzyk socjalnych, drugie – aktywne działania wyzwalające indywidualne i zbiorowe inicjatywy. W dokumencie napisano o spójności społecznej, wykluczeniu, konkurencyjności. Te pojęcia wymagają w miarę jednoznacznych definicji, których brak wprowadza chaos myślowy.
 
Po drugie, nie odbyła się publiczna dyskusja nad długofalowymi celami społecznymi, które państwo w ramach UE chciałoby osiągnąć do 2013 r. Dyskusja taka w obszarze polityki społecznej oznaczałaby potrzebę koncentracji na poszczególnych segmentach aktywności państwa. Trzeba więc publicznie negocjować długofalowe cele w zakresie pracy, edukacji, mieszkalnictwa, zdrowia, pomocy społecznej, patologii socjalnych. Takie procedowanie Strategii pozwoliłoby stworzyć niezwykle potrzebną wizje państwa opiekuńczego w nowoczesnym rozumieniu tego pojęcia. Aktywność współczesnego państwa opiekuńczego bazuje na prawach i zobowiązaniach socjalnych obywateli. Szukałbym więc elementów budowy strategii nowoczesnego państwa opiekuńczego i taką nazwę proponowałbym dla zorganizowania intelektualnych wysiłków na rzecz budowy podobnego podejścia. Finanse, wszechobecne w przedstawionym materiale, stałyby się wówczas funkcją długofalowych celów, a nie ich wyznacznikiem.
 
Po trzecie, polityka społeczna, rozumiana jako działalność państwa oraz partnerów społecznych, nakierowana na ograniczania ryzyk socjalnych, wyrównywanie szans życiowych i realizację praw obywatelskich wiąże się (z definicji) z zasadą pomocniczości (subsydiarności), wpisaną od 1997 r. w preambułę polskiej Konstytucji. Zasada ta oznacza uznanie pierwszeństwa inicjatyw oddolnych, lokalnych i jednocześnie wspierającą rolę państwa przy problemach środowisk lokalnych. Tak wiele społeczeństwa ile można, tyle państwa ile konieczne. Taka reguła została także wpisana w Narodowy Plan Rozwoju 2007-2013. Przedstawiony przez Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej materiał natomiast w ogóle nie rozważa wzajemnych kompetencji państwa i środowisk lokalnych w kwestiach społecznych, zdając się przyjmować milcząco założenie, że państwo nadal będzie uszczęśliwiać wszystkich według swoich możliwości finansowych. Liczne zestawienia finansowe w przedstawionym materiale zdają się potwierdzać tą hipotezę. Idąc dalej przeciwko takiemu kierunkowi rozumowania trzeba uznać, iż część strategii powstanie dzięki aktywności środowisk lokalnych i organizacji pozarządowych, które użyźniają społeczną glebę i uzupełniają aktywność państwa, tak jak sektor prywatny w gospodarce uzupełnia, a nawet wypiera aktywność ekonomiczną sektora publicznego. Tymczasem przedstawiona wersja zdaje się utrwalać myślenie o zcentralizowanym modelu polityki społecznej państwa, od którego przecież odstępowaliśmy w myśli, mowie i czynie.
 
Po czwarte, przedstawiona strategia całkowicie ignoruje fakt integracji Polski z UE. Obywatele naszego kraju bez pytania państwa o zgodę już tworzą własną przestrzeń socjalną. Zawierają małżeństwa z obcokrajowcami, szukają pracy, podejmują naukę w szkołach zagranicznych, leczą się, wypoczywają na wczasach na południu Europy. Wszystkie te konstatacje zmierzają do konkluzji, iż nie mamy na razie żadnego wyobrażenia, jak będzie wyglądać europejska przestrzeń socjalna za 8 lat w przyjętym horyzoncie strategii. Tymczasem europejska przestrzeń socjalna oznacza poszerzenie wolności jednostki, korzystanie z uprawnień do poprawy jakości życia poza Polską. Fakty masowo stwarzane przez polskich obywateli w dziedzinie ich praw socjalnych oznaczają ewidentną zmianę roli państwa. Jaką? — tego wprawdzie strategia nie definiuje, ale rzeczywistość wskazuje na europejski trend. Diagnoza społeczna 2000 i 2003, dwukrotnie jako badanie zrealizowana na reprezentatywnej próbie ponad 4 tys. gospodarstw domowych, w konkluzjach wskazywała na stopniowe wycofywanie się obywateli z zainteresowania życiem państwowym na rzecz indywidualnych strategii kreowania jakości życia. Obywatel wychodzi z okresu, kiedy był żywą własnością państwa i jego los bezpośrednio zależał od polityków.
 
Po piąte, strategia pomija rolę młodzieży w kreowaniu polityki społecznej. Ta najbardziej dynamiczna część polskiego społeczeństwa, definiująca jego przyszłość, dotknięta została ponad 40 proc. bezrobociem. Mimo wcześniejszych zapowiedzi polityków społecznych o wyjściu na rynek pracy fali wyżu demograficznego kolejne ekipy rządzące nie przygotowały się do absorpcji ludzkiego kapitału. Brak pracy w grupie młodych oznacza faktyczny brak polityki społecznej. Skoro w strategii mówi się o uwarunkowaniach demograficznych, to wnioskiem z tego płynącym jest szansa aktywizacji młodzieży. Strategicznym celem powinno być masowe tworzenie miejsc pracy dla młodzieży poprzez powiązanie celów ekonomicznych z celami społecznymi. Ten zarzut wobec przygotowanego dokumentu wiąże się z błędem metodologicznym, odnoszącym się do traktowania polityki społecznej w izolacji od polityki ekonomicznej. Trzeba wyraźnie odpowiedzieć na pytanie: czy tak jak w UE polityka społeczna i ekonomiczna idą ze sobą w parze, czy świadomie oddzielamy te obszary aktywności państwa. Można wszakże zaproponować do strategii sprawdzoną w Niemczech, w okresie „cudu gospodarczego” ideę: najlepszą polityką społeczną jest polityka wzrostu gospodarczego. Oznaczałoby to logiczne powiązanie długofalowych celów: ekonomicznych i społecznych. Na Kongresie PTPS w grudniu 2004 r. prof. Zdzisław Sadowski wskazywał na potrzebę kreowania popytu, jako sposobu pobudzania koniunktury i tworzenia miejsc pracy. Młodzież jest grupą, do której należy adresować taki program.
 
Po szóste, strategia wymaga określenia wymogów wobec nowoczesnych polityków społecznych, realizujących zadania socjalne na poziomie państwa, samorządu oraz w organizacjach pozarządowych. Zawód polityka społecznego zmienia swoją treść i charakter; jego zadania „puchną”, rozszerzają się. Będzie on nie tylko urzędnikiem, wydającym decyzje w sprawach socjalnych, ale także animatorem aktywności społecznej, mediatorem w konfliktach socjalnych, programistą nowych przedsięwzięć, obserwatorem procesów społecznych. Czy mamy tak ukształtowanych polityków społecznych? Pytanie to pozostawiam bez odpowiedzi.
 
Autor artykułu, prof. JULIAN AULEYTNER, jest cenionym znawcą spraw społecznych i społecznej polityki państwa; opublikowana w 2004 roku najnowsza książka Autora nosi tytuł: Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego; Profesor jest także prorektorem Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP.
 
 
Res Humana nr 2-3/2005, s. 19-23